湖北三农调研

第7期

（总第111期）

湖北农村发展研究中心                  2018年7月15日

湖北省普通高等学校人文社会科学重点研究基地 华 中 农 业 大 学

农业 农村 农民 观察 分析 思考

本期提要：

关于推进湖北秸秆资源综合利用的政策建议

颜廷武 张童朝 江 鑫

实现秸秆规模化利用与产业化发展，关乎农村人居环境整治成效和美丽宜居乡村建设进程。湖北省农作物秸秆资源化潜力巨大，但当前秸秆综合利用政策执行中存在以下突出问题：一是秸秆集转运体系不健全，地方政府秸秆综合利用政策“厚此薄彼”，选择性执行“重禁烧，轻利用”；二是扶持主体不明确，秸秆资源化补贴“撒胡椒面”，公共政策杠杆效应未能充分体现。对此，应采取切实措施，从如下方面进行政策思路的调整：“围追堵截”不如“因势利导”，培育并壮大中间商以加快秸秆产业化进程；“撒胡椒面”不如“捏指成拳”，重点补贴中间商以盘活秸秆集转运体系。

关于推进湖北秸秆资源综合利用的政策建议

颜廷武 张童朝 江 鑫

近年来，我省为加快推进秸秆资源化利用，出台了系列政策文件，采取了多种调控手段，在秸秆禁烧与还田等方面取得了显著成效。但一个不容忽视的事实是，实践中秸秆资源产业化利用发展进程进展缓慢，很大程度上束缚了我省秸秆综合利用水平的提升。而要推动秸秆产业化发展，必须实现秸秆离田利用。离田利用之难，难在小而散的农户供应与企业大量需求的对接，难在季节性秸秆生产和长期性原料需求的匹配。为此，有必要对我省现有秸秆资源化政策予以调整完善，通过培育并壮大中间商等秸秆收储企业，来盘活秸秆集转运体系，以切实解决秸秆综合利用的“最后一公里”难题。

一、当前秸秆综合利用政策执行中的突出问题

（一）秸秆集转运体系不健全，使得地方政府秸秆综合利用政策“厚此薄彼”，选择性执行“重禁烧，轻利用”

调研发现，我省各地秸秆禁烧工作成效显著，而秸秆资源化则推进缓慢，“重禁烧，轻利用”现象较为突出。这与中央“疏堵结合，以疏为主”的秸秆治理政策存在一定程度的偏离。究其原因，在于秸秆集转运体系建设不健全，尤其是事关集转运体系建设“最后一公里”的中间商这一关键“堵点”尚未打通，致使秸秆综合利用推进困难，各地只能退而求其次主抓禁烧。中间商发育不健全或缺位，对于秸秆综合利用的不利影响主要表现为：

一是秸秆收集困难。秸秆形态蓬松，体大质轻，且分散于各个小农户田地之中，单一小农户产量有限，自行收集运输至企业则成本高而收益低；企业需求量大，但与小农户直接交易则谈判成本过高，且供应不稳定。农户与企业均无动力收集秸秆，秸秆收集困难，资源化利用则无从谈起。

二是供需匹配困难。活跃在秸秆需求方与供给方之间的中间商，实际上是秸秆交易发生与完成的关键所在，这一中转市场通过价格、信息和收储量等途径传递着整个市场的供需信息，为农民和企业的购销决策提供重要依据，使得供需得以有效匹配。中间商缺位则供需匹配困难，秸秆市场无法健康运行。

三是秸秆市场“蓄水池”缺位。秸秆供需双方对接还存在一个重要难题，即：加工企业秸秆需求的长期性和秸秆供应的季节性之间的矛盾。中间商在秸秆生产期集中收购，并进行专业化储存，之后按照企业需求与市场价格销售交易，赚取中间利润，充分发挥了“秸秆流”的蓄洪防涝作用，即：防止收获季节秸秆卖难，而其他时节又供应不足。中间商缺位，秸秆价格容易起伏不定，秸秆市场难以正常运转。

（二）扶持主体不明确，秸秆资源化补贴“撒胡椒面”，造成公共政策的杠杆效应未能充分体现

对于扶持相关主体以推进秸秆综合利用，我省早有相关文件出台。例如，《湖北省农业厅关于推进农作物秸秆综合利用的指导意见》（鄂农发[2015]9号）提出，不断提高农民、农业合作组织以及其它市场主体的积极性，引导他们主动参与到秸秆综合利用行动中；《湖北省环境保护委员会办公室关于落实省人大常委会农作物秸秆露天禁烧和综合利用有关审议意见的通知》（鄂环委办[2016]42号）强调，进一步完善配套政策，充分调动基层政府、相关企业及农民综合利用的积极性。上述文件均提及要大力扶持相关主体，但并未明确指出重点或关键主体，秸秆综合利用重点扶持主体不明，“撒胡椒面”式普惠扶持成为首选政策手段，结果使原本有限的财政资金更加“捉襟见肘”，公共政策的杠杆效应未能充分体现。

现行的主流政策思路侧重于对末端的秸秆加工企业以用地用电、绿色通道等给予一定补贴，试图通过调动秸秆加工企业生产经营积极性来带动秸秆产业的综合利用。但实践中秸秆加工企业并未真正促进秸秆产业链条的优化整合与价值增值。出于成本考虑，秸秆加工企业往往“各人自扫门前雪”，只收集企业生产所需的秸秆，缺乏足够动力去促进整个集转运体系建设，且现有补贴方式容易造成秸秆加工企业恶性争夺秸秆资源，农户在现有政策体系下并未获得更好的秸秆收益。而中间商等收储企业处在秸秆供应链中游，从农户手中收集秸秆只完成了交易的一半，还需将秸秆销售给加工企业，才能赚取到最终的收益。可见，中间商实际上在秸秆产业链条中发挥着重要的上引下联、调剂余缺的中介效应。

二、秸秆资源产业化应力促“中间商赚差价”

（一）“没有中间商赚差价”，真的好吗？

在传统商业模式运营中，中间商的存在扩大了供需双方产品销购差价，一定程度上侵吞了供需双方的生产者剩余和消费者剩余，使得中间商的行为广受诟病。若中间商过度追求个体利益，主要会带来两方面不利影响：一方面，中间商低收高售，侵占供需双方剩余。过高的价差，导致产品销售价格过低，损害供给方利益；同时又使得需求方购买价格过高，抬高生产经营成本；另一方面，中间商易造成信息不对称，干扰市场秩序。中间商的存在使得供需双方的产品数量、交易价格难以直接沟通，双方信息不对称，使得购销决策缺乏科学依据，不利于市场有序运行。因而，“去中间商”就成了商业模式改造和营销渠道治理的重要方向。实践中，一些行业甚至打出了“没有中间商赚差价”等营销广告，而成为商业模式的卖点之一。

但事实上，中间商的存在并非全无道理。在某些行业或环节，它一样有助市场供需实现对接并有效匹配，利于降低交易成本。一般而言，具备如下特点的商品，其产业链再造与价值链提升更为需要中间商：一是供给或需求方分散、单位产量或需求量小；二是供给与需求时间上不一致；三是易腐易坏易变质，存储成本高。因此，中间商非有弊无利，关键在于产品特性和行业属性，不是所有行业都适合“去中间商化”的商业运营模式。

（二）秸秆行业特别需要“中间商赚差价”

秸秆产品恰恰具有如上所述的商品属性，秸秆行业特别需要“中间商赚差价”，以健全和完善秸秆产业链条。不同于一般商品，秸秆产品收集困难，供给与需求时间不一致等固有特性，导致秸秆价格市场难以建立，农户没把秸秆当作“商品”，甚至认为秸秆是一种“废弃物”，其商品属性得不到体现。要想实现秸秆商品化，必须依赖中间商等收储企业，建立秸秆集转运体系，完善秸秆价格形成机制。在秸秆产业链再造和价值链提升中，秸秆中间商的主要作用体现在：

一是实现有效需求。农户与秸秆加工企业在交易过程中谈判地位相去甚远。出于成本等考虑，加工企业不愿意提高收购价格以获得更多秸秆，农民就不愿意收集秸秆，进而导致了农民对秸秆“食之无味”，加工企业却“一秆难求”，加工企业的大批量秸秆需求无法有效满足。中间商的存在必然带来秸秆到厂价格的提高，而从加工企业获得的利润将会有部分返还到农户手中。通过中间商盘活秸秆集转运体系，秸秆供应链各主体地位趋于平衡，各主体有效需求得以满足，秸秆价值链增值得以实现。

二是提高运行效率。市场细分必然会带来效率的提升。多数秸秆加工企业都采用自建秸秆收储点的方式，但自建收储点的成本过高，而秸秆收集量却不能达到设计标准，从而推高了秸秆收储成本。中间商处在秸秆供应链中游，从农户手中收集秸秆只完成了交易的一半，还需将秸秆卖给加工企业才能完成全部交易，因此只要秸秆加工企业有需求，中间商就有动力去收集秸秆。通过中间商维系的集转运体系能够提高秸秆集运流转效率，而中间商会根据不同加工企业的个性化需求去收集不同类型秸秆，进一步增加秸秆附加值。

三、培育并壮大中间商加快秸秆资源产业化发展的政策建议

（一）“围追堵截”不如“因势利导”，培育并壮大中间商以加快秸秆产业化进程

我省禁烧工作取得了明显成效，这为开展秸秆产业化利用奠定了良好基础，应适时、因地调整秸秆治理政策重点，转变基层工作思路，通过培育并壮大秸秆中间商，实现秸秆治理由“禁烧”向“利用”转变。具体应做到：

1.为中间商提供政策扶持。我省作为第一个针对秸秆禁烧进行立法的省份，也应率先转变工作思路，结合乡村振兴战略，在省级层面针对秸秆中间商培育，促进秸秆集转运体系建设出台相关扶持政策，在布点、用地、融资、工商注册等方面提供全方位的精准扶持。

2.建立中间商培育试点。我省现行的秸秆资源化利用仍处在起步阶段，应从省级层面配套专门资金在农业大市开展试点工作，培育秸秆中间商，建设秸秆集转运体系。通过试点，不断提高政策精准度，同时加快形成一批“可复制、可借鉴、可推广”的经验，为加快我省秸秆资源化利用产业健康有序发展做好经验储备。

3.统一综合利用标准。明确秸秆综合利用标准，倒逼地方政府工作重心转移，为秸秆中间商提供存在与发展的空间和价值。应以提升秸秆综合利用质量，优化秸秆综合利用结构为目标，联合相关科研院所，科学构建适应省情农情的秸秆综合利用评价体系，统一秸秆综合利用工作认定标准。

（二）“撒胡椒面”不如“捏指成拳”，重点补贴中间商以盘活秸秆集转运体系

站在促进整个产业健康有序发展的角度，政策导向应是促进秸秆集转运体系的健全完善。应重点扶持秸秆中间商，以期通过中间商建立秸秆集转运体系，使整个产业链实现良性运转。同时要根据不同主体实行差异化补贴方式，充分发挥财政资金杠杆作用，使得补贴用到实处，有效带动产业发展。在政策设计时要着重考虑：

1.对秸秆收储中间商实行“以奖代补”。对秸秆中间商进行补贴的主要目的是通过再分工打通秸秆集转运的“最后一公里”。对秸秆中间商应考虑“以奖代补”的补贴方式，一是“多劳多得”，按照收储企业的秸秆吞吐量进行资金补贴，达到一定收储量后给予资金奖励；二是“特事特办”，在成本端给予补贴，对秸秆中间商的用水用电、绿色通道等进行优惠，将秸秆打捆机等机械纳入农机补贴范围，使其成为秸秆集转运体系建设的主力军。

2.对自收自用的秸秆企业“以价代补”。在土地规模较为集中，机械化水平较高的地方，也应鼓励秸秆加工企业在一定区域内自建秸秆收储产业链。对该类企业的扶持主要是要利用补贴资金帮助其创造需求，以实现企业的良性运转。针对“自收自用”秸秆加工企业，建议实行“以价代补”的补贴方式，将其秸秆产品纳入政府采购目录，大力倡导绿色生活理念，让秸秆产品深入人心。

作者单位：华中农业大学经济管理学院

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